復雜的經濟行為要防范所有的道德風險很難，機制的完善當然是重要的一方面(比如第三方估值、多維估值、市場價格參考、個人信用管理、投資績效管理等)，更重要的是選對人，價值觀對思想和行為的引導和約束才是最有效的。

關于國企類型劃分

企業觀察報：《指導意見》提出將國有企業分為商業類和公益類。這是首次正式將國企分公益類、商業類進行改革寫入中央文件。請問如何理解這一改革方向？

李錦：分類管理是新一輪國企改革的前提和基礎，從具體來說，是因企施策、差異化管理的前提和基礎。分類改革有助于提高監管的有效性、考核評價的科學性，可以解決功能不清晰、定位不明確、發展同質化等問題。不同類型國企有著不同的目標和考核方式，有助于提升國企的活力。對市場來說，也會有一個更明確的預期導向，有利于使國有企業更好地與市場深度融合。分類也為將來探索企業的差異化治理方式開啟了新的方向，未來國企的管理方式也將更加靈活多樣。

高明華：國企分類是深化國企改革的首要問題。國企分類不明確，或者存在交叉，將無法實現國企分類治理和分類監管?？梢哉f，國企分類合理與否，事關國企改革的成敗。

《指導意見》將國企分為商業類和公益類，并不意味著國企只有這兩種類型?！吨笇б庖姟愤€指出，按照誰出資誰分類的原則，由履行出資人職責的機構負責制定所出資企業的功能界定和分類方案，各地區可結合實際，劃分并動態調整本地區國有企業功能類別?？梢?，作為《指導意見》，國企分類只能是粗線條的。

在中國現階段，國企有多種功能，概括起來一般有三種：公益(適合于公共品，不謀求盈利，財政給予補貼)、微利(適合于準公共品，只能微利)、追求盈利最大化(適合于競爭性商品)。顯然，不同功能是不兼容的，甚至是矛盾的，如果互相沖突或矛盾的不同功能同存于一個企業中，不僅極容易產生利益輸送和腐敗問題，而且也會加大治理和監督的難度。國企分類不是目的，目的是實現分類治理(如不同的董事會設置、不同的激勵機制等)。而要實現分類治理，必須實現同一國企功能的單一化或純粹化。

兩分法和三分法

企業觀察報：大部分省市在先前出臺的國企改革文件中選擇了三種分類法，但《指導意見》沒有接受這種分法，如何看待這種分歧？

彭建國：央企總體分為商業類和公益類，但實際上最終還是三類，即商業一類、商業二類、公益類也即公共服務類。商業一類是指競爭類的企業，以完全市場化和保值增值為目標；商業二類是指特殊功能類的企業，同時具備市場化和社會化目標；公益類則是完全社會化的目標。商業一類的企業是混合所有制改革的主戰場。此前屬于壟斷性質的石油、電網等企業我認為屬于商業二類，其混改要分業務板塊。國企混改不僅要一企一策，而且應該一個業務板塊一個改革策略，具體企業具體實施。

王成饒：大部分省在已經出臺的國企改革文件中都選擇了三種分類法，即多了功能類企業?！吨笇б庖姟窙]有接受這一現實，我認為是正確的。

企業就應該是干凈的市場競爭主體，承擔過多的政府職能或公共服務職能會進一步加劇政企不分。企業必須承擔社會責任，但是只能通過技術創新、提供商品、創造就業崗位、依法納稅來實現。

地方政府為了特殊的需要設立的“功能性企業”，實踐證明是利少弊多，(比如，地方政府設立的各類融資平臺增加了政府隱性負債，累積并掩蓋了巨額債務風險，2014年被國辦43號文件叫停)長期保留所謂的“功能性企業”就會成為政企不分的變種。

分類管理后，一些企業“兩棲”的身份也自然終結，諸神歸位，各盡其能：代理人的責任更加明確，國資有序進退的依據更加充分，資本效率和效益更易于評價，企業的戰略規劃更能有的放矢。

高明華：瀏覽各地出臺的國企改革方案，我發現各地對國企的分類非?；靵y，被歸為同一類的國企，其功能多元且存在沖突。這里以北京市和上海市為例進行說明。

北京市把國企分為三類：一是城市公共服務類。主要承擔提供公共產品或服務，保障城市運行安全，提升城市承載能力等功能。二是特殊功能類。主要承擔市委、市政府在不同階段賦予的專項任務和重大項目，實現政府在基礎設施、民生保障、促進城市和社會發展等方面的戰略目標。三是競爭類。遵循市場規律，以資本效益最大化為主要目標。這類企業包括戰略支撐企業和一般競爭性企業。其中，戰略支撐企業是符合首都城市戰略定位，能夠引領帶動產業升級，對首都經濟社會發展具有支撐作用的企業。

上海市也把國企分為三類：一是突出市場導向和產業發展的競爭類企業；二是承擔政府特定功能和任務的功能類企業；三是主要提供公共服務或產品、保公益惠民生的保障類企業。

從本質看，北京和上海對國企的分類基本相同，稱呼上也沒有多大差別，都有競爭類國企和功能類國企，另一類，北京叫做城市公共服務類，上海叫做保障類，內容則是基本相同的。但是，這種劃分比較模糊，相互之間有交叉，缺乏技術或客觀標準，同類國企功能多樣而不純粹，不利于國企分類后的分類治理和分類監管制度的建立。

比如城市公共服務類國企，本就是多功能的混合體，具體可以分為三類：一是公益性的，這類企業提供公共品，企業不盈利，也不能盈利，必須依靠財政支持，如公共交通、城市基礎設施維護、環境衛生、國防、道路、橋梁、公園等；二是自然壟斷性的，這類企業提供準公共品，企業收支平衡，略有微利，基本不需財政補貼，如管道天然氣、自來水、輸電、熱力供應等；三是競爭性的，這類企業以盈利為目的，如文化娛樂、出租車、房屋修繕等，這種競爭性的城市公共服務企業有很多已經民營化，或允許民營企業進入。

至于特殊功能類國企的劃分，則主觀性很強。按北京市對該類企業的定位，它們“主要承擔市委、市政府在不同階段賦予的專項任務和重大項目，實現政府在基礎設施、民生保障、促進城市和社會發展等方面的戰略目標”，很顯然，該類企業的功能會隨著社會經濟的發展而不同。更重要的是，這些特殊功能的國企也可以是競爭性的，這既包括國企與國企的競爭，也包括國企與民企的競爭(因為民企也可以承擔這些特殊功能)。另外，其中的基礎設施、民生保障也是模糊不清的，因為有些可以委托民企來提供(即政府購買，如基礎設施建設)，有些則可以歸為城市公共服務類。其實，“特殊功能”的用法很不科學，因為每類企業都有其特殊功能，如公益類國企的特殊功能就是提供公共品。

分類管理難點與破解

企業觀察報：分類管理的難點是什么？應當如何解決？

王成饒：分類改革的方案已達成統一的意見，難點在于如何將企業對號入座。一是有些企業公益類和商業類是混搭的，并且有業務的關聯，完全分離可能導致毛不附皮的情況，要動的手術會比較大。二是有些企業在現階段是公益類的，但在未來階段可能是商業類的，比如水廠和其他城市基礎設施，對這類企業由公益類轉為商業類的標準是什么？什么時候轉？需要研究。

高明華：目前，很多國企功能過多，難以歸類，其原因恰是這些國企同時擁有互相矛盾的功能，既有盈利功能，又有公益功能，結果造成利益輸送，產生腐敗。如以公益之名尋求政府財政補貼，同時又以企業盈利之名尋求企業尤其是高管自身的高回報或高薪酬，進而背離企業的公益屬性。對此，應當糾偏使其回到合理的軌道上來。

按功能劃分國企，必須首先界定這里的“功能”為何物。由于國企分類的目的是要實現分類治理，因此，國企只能按其提供的產品或服務的屬性是公共品還是競爭性商品來分類，即國企應該有三類，分別是公益性國企(提供公共品)、自然壟斷性國企(提供準公共品)和競爭性國企(提供競爭性商品).

此外，還有一類，其生產具有很強的外部性，這種外部性直接關系到公眾的公共利益，這就是稀缺資源壟斷性國企。稀缺資源主要是不可再生的礦產資源。稀缺資源開發之所以必須由國企壟斷經營，其原因就在于這種資源的稀缺性或不可再生性。由于不可再生，所以需要防止過度消費和過度開發。但這類產品很容易異化為暴利產品，因為要防止過度消費，就要考慮以供求確定價格；而以供求確定價格則意味著盈利，因此，為防止企業因追求盈利而過度開發，還必須同時實施高額資源稅政策。

我們可以把自然壟斷性國企和稀缺資源壟斷性國企歸為一類，叫做“合理壟斷性國企”，于是，中國國企就可以劃分為三大類四個細分類，即公益性國企、合理壟斷性國企(又分為自然壟斷性國企和稀缺資源壟斷性國企)和競爭性國企。

對于公益性國企，有人認為也是政府壟斷，而且也必須由政府壟斷，似乎也可以歸為合理壟斷范疇。我認為，公益性國企作為獨立的一類更科學。原因在于，對于公益領域，民企不會進入，不需要政府設置政策壁壘來限制民企進入。這和自然壟斷性國企和稀缺資源壟斷性國企不同，這兩類企業因擁有特殊資源，只要政府不設政策壁壘，民企肯定會進入，而民企一旦進入，勢必要追求最大化利潤，從而必然會損害公眾利益。

不過需要注意的是，對于公益性領域，政府必須給予明確定位，即不能謀求盈利。否則，某些公益產品也可能成為謀利的工具，如公共衛生保健、公共交通等，最終也會造成公眾利益受到損害。

還需要指出的是，現實中可能有這樣一種情況，即一些競爭性企業由于自身的強大競爭力而成為行業中的支配性廠商，這種企業盡管具有較強甚至很強的壟斷勢力，但由于行業進入不像前兩類那樣受到政府管制，消費者也可以通過不消費或少消費來制約企業，因此，該類企業應歸為競爭性企業類型。

不過，在中國，又確實有一些本應是競爭性企業，卻因政府賦予的特別政策或特別資源(其實質是行政壟斷)而成為壟斷性國企(不包括自然壟斷性國企和稀缺資源壟斷性國企)，如電信服務、機車制造等，這些企業按其屬性看也應該歸為競爭性企業，政府應該放棄對這些企業的特殊政策或特殊資源的支持，從而使其成為名副其實的競爭性企業。

以上關于國企三大類四個細分類的劃分，技術標準清晰，功能純粹，有利于制定分類治理和分類監管的相關制度和政策，有助于對不同類型國企的績效進行監管和考核，也有助于產業結構的調整和優化，更有助于確立不同類型國企的改革方向。

關于股權多元化

企業觀察報：《指導意見》提出，“主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本實行股權多元化?！比绾卫斫庵笇б庖娭嘘P于股權多元化的表述？

高明華：這指的是國企混合所有制改革問題?；旌纤兄圃缫延兄?，國家控股的混合所有制企業已經不是少數，其中，上市公司無疑是混合所有制企業的典型代表。截止到2014年底，國有控股上市公司占全部上市公司的比例為40.10%。在國有控股上市公司中，國家絕對控股公司(國有股比例>50%)占比為29.46%，國有強相對控股公司(30%<國有股比例≤50%)占比為41.57%，國有弱相對控股公司(國有股比例≤30%)占比為28.97%。

在這三種類型中，更接近典型意義的混合所有制企業是國有弱相對控股公司，但其占的比例并不高。況且，即使是國有弱相對控股，國有股東“一股獨大”問題仍非常突出，而“一股獨大”是影響國企發展混合所有制的重要因素。

何謂混合所有制？“混合”意味著同一企業中存在多元股東或產權主體，不同產權主體入股同一企業的目的是尋求投資回報的最大化。這里有兩點需要注意：一是“混合”是指多元股東或產權主體的混合，如果同一企業只是不同國有企業的混合，則該企業不是混合所有制企業，因為這些不同國有企業屬于同一產權主體。進一步說，混合所有制是指不同所有制主體的混合，而不是同一所有制主體的混合，也就是說，國企發展混合所有制，必須有非國有股東或民營資本的進入，是國資和民資的混合。二是不同產權主體混合的目的是追求利潤最大化。這意味著，只有競爭性國企才適合發展混合所有制，而提供公共品的公益性國企和提供準公共品的自然壟斷性國企以及稀缺自然資源開發類國企不宜發展混合所有制。

國有企業發展混合所有制，無需追求國有絕對控股。應盡可能采用國有相對控股的組織形式?，F實中經常有一個錯誤認識，即認為只要實現了國有相對控股，就不存在國有股一股獨大。是否存在一股獨大，關鍵要看在國家為第一大股東的前提下，是否能夠實現股權制衡，也就是說，必須有幾個民資股東的持股比例與國家持股比例比較接近，只有這樣的股權結構，控股股東才不大可能獨斷專行甚至侵害其他股東利益，其他股東參與公司治理的動力也會大大增加，而同時也不會影響控股股東對治理的參與。

政府必須認識到，國企發展混合所有制不是目的，國有資產增值也不是目的，這些都是手段，國企發展混合所有制的目的應該是國民福利的最大化，只要國民福利提高了，手段是可以多種多樣的，股權多元化就是一種重要的手段。

王成饒：《指導意見》的其他幾處也有這樣類似的說法，比如“鼓勵國有企業之間……以資本為紐帶，強強聯合、優勢互補……”這說明，中央對股權多元化所產生的相互制衡作用有較為深刻的理解(包括與非國有資本發展混合所有制經濟的實質意義)，因此，對國有資本相互之間的股權多元化予以認可，并積極主張。這預示著，分類改革完成之后，將會迎來一個重組的過程，包括合并同類項、產業鏈條上下游的合并，更多的是業務板塊的整合。

祝波善：《指導意見》明確提出“加大集團層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實現股權多元化”，這個要求是有很大現實意義的。因為到目前為止很多的股權多元化改革都是在二級公司層面，在一級公司層面很少進行股權多元化的改革，進而導致了改革的不徹底，甚至是一級公司的逐步“行政化”傾向。

另外，指導意見提出了“大力推動國有企業改制上市，創造條件實現集團公司整體上市”，這個提法基本上是沿襲國資委過去的指導思想，在實際操作過程中，客觀上有很多的問題，在有些企業集團內，會出現部分應該相對自主發展的下屬單位受到限制，從某種意義上講，甚至會影響產業轉型升級的有效推進。另外諸多“恐龍級”的上市公司對于資本市場的沖擊也是存在的。對其效果持謹慎樂觀態度。

國有資本入股非國有企業

企業觀察報：《指導意見》鼓勵“國有資本通過市場化方式，以公共服務、高新技術、生態環保、戰略性產業為重點領域，對發展潛力大、成長性強的非國有企業進行股權投資”，這對國資入股非國有企業提供了明確的方向指引和路徑選擇。這一提法有何意義？如何保證這項要求落實到位？

梁軍：這一提法在此前的改革文件中沒有明確提出過。因此，在社會上普遍造成一種印象，即國有資本總體上處于不斷萎縮的“國退民進”狀態之中，要么搞好已有的企業，要么逐漸退出。而這次《指導意見》用了專門一節來闡述，給國有資本的投資運營指明了方向，打開了空間。發展混合所有制經濟，本來就應該是一個雙向進入、動態變化的過程。只有這樣的政策指引，才能使國有資本與非國有資本之間的互動符合市場需求，符合市場配置資源的根本要求。

高明華：國有資本是謀求最大化增值的，參股也能實現這種增值的目的，甚至可以實現更大的單位增值。2014年，在中國上市公司中，國有參股公司占據15.39%的比例，已經積累了很多的參股經營的經驗。對于國有參股公司，國有股東盡管不是大股東，而是中小股東，但通常不會太弱小，從而可以對第一大股東產生制約作用。而作為第一大股東的民資股東也愿意尋求和保持與國有股東的合作，因為國有股東掌握的資源可能是民資股東非?？粗氐?。另外，國有資本參股多個企業，還可以分散投資風險，實現投資目標。而且，由于是資本運作，進入和退出都比較容易。也就是說，只要監控到位，參股并不會加大投資風險。

國有資本參股民企，當然要瞄準那些投資回報率高的民企，以減少投資風險。不過，從支持重點領域民企發展的角度，國有資本也不應該過多地看重短期利益，只要成長性強、發展潛力大，國有資本的投入仍是很有必要的。盡管會損失一定的短期收益，但可以獲得長期利益。立足于長期利益，不僅可以促進民企的可持續和穩定發展，而且能夠促進民企的創新意識和創新動力。

另外，國有資本參股民企，由于國有股東成為中小投資者，為了保護國有股東利益，政府將會有更大動力來促進中小投資者權益保護的制度建設，包括立法工作，最終，這種制度建設不僅保護了作為中小投資者的國有股東，也會推動整個資本市場中的中小投資者權益保護，最終促進中國資本市場的健康發展。而資本市場的健康發展，對于包括國有資本在內的所有投資者的資本的增值，都具有重要意義。

王成饒：公共服務、高新技術、生態環保、戰略性產業這四個領域，目前大多處于無利、微利，甚至是虧損狀態，但又是國家鼓勵的轉型方向和未來增長空間大的領域，國有資本進入這一領域是發揮“影響力”的具體體現。但要保證這項要求認真落實到位，后續的執行文件要考慮兩個問題如何解決。

第一個問題是戰略性新興產業目前大多數處于孵化期或成長期，投資這類項目類似于VC項目，要忍受長期虧損或者投資完全失敗。國資代理人因其沒有當期收益并厭惡風險常常放棄這類項目。

解決這一問題的辦法是建立三個機制：

一是容錯機制——把進入新興產業的項目當成風投項目管理，只要決策程序到位，允許有一定的失敗率，且不因投資當期效益低或者虧損而追究責任。

二是當期考核加分——解決任期與投資收獲期錯配的問題。

三是鼓勵個人跟投——屬于天使投資和VC投資的項目，鼓勵技術管理團隊設立基金跟投，風險共擔。當然這一機制要相應設立道德風險防范措施，防止利益輸送和關聯交易。

第二個問題是國資進入非公企業的最大問題是以什么價格進入？這是在監管嚴格后國企經營者最棘手的問題。

溢價高了說你買貴了，不溢價不讓你進入，即使是通過定增的方式進入上市公司，未來也有拿時機選擇不對說事的可能(中國的股票市場目前還不具備發現價格的功能).

復雜的經濟行為要防范所有的道德風險很難，機制的完善當然是重要的一方面(比如第三方估值、多維估值、市場價格參考、個人信用管理、投資績效管理等)，更重要的是選對人，價值觀對思想和行為的引導和約束才是最有效的。