編者按 2015年12月31日舉行的國防部例行記者會上，國防部新聞發言人楊宇軍表示，國家有關部門擬于2016年啟動國防事權和支出責任劃分改革。國防領域事權是如何劃分的，事權與支出責任劃分存在哪些不適應形勢發展的地方，推動這項改革對于促進國防和軍隊現代化建設發展將會起到什么作用？圍繞這一系列問題，記者采訪了國防大學軍民融合領域頗有建樹的姜魯鳴教授，以及工作在國防后備力量建設一線的同志，幫助大家理解和認識推動國防事權和支出責任劃分改革的重要意義。

改變“協調工作靠感情”的局面

記者：據了解，目前國家有關部門正加緊研究論證，將于今年啟動國防事權和支出責任劃分改革。請問啟動這項改革基于怎樣的考慮，主要解決哪些現實矛盾問題？

姜魯鳴：目前，我國國防領域事權和支出責任劃分總體上是規范的，但也存在一些問題。一是一些國防事權主體不夠明晰。我國國防建設主要屬于中央事權，地方政府也有參與國防建設、推動軍民融合發展的職責，但有些具體責任并不很明確。二是缺乏穩定的制度保障。目前許多國防建設和推進軍民融合發展的重大事宜，還沒有擺脫“一事一議一定”的工作慣性，存在著“事完人就散，人走線就斷”等問題?？傮w上看，“協調工作靠感情，解決問題靠關系”的局面還沒有根本改變。三是有些國防事權雖然明確，但相應的支出責任不夠明確。我國《預算法》雖然原則性地劃分了中央和地方間的支出，但對省級以下各級政府之間的支出劃分缺乏明確規范，國防建設和軍民融合發展事務上的“軟約束”問題沒有根本解決。四是支出責任明確，但缺乏相應的財力保障。特別是一些涉及跨軍地、跨部門、跨行業、跨區域的重大軍民融合建設項目，常因缺乏明確、穩定的資金渠道而被束之高閣。顯然，這些問題的長期存在，嚴重影響著國防建設和軍民融合深度發展，也制約著我國綜合國力的提升。

把事權、責任、保障統一起來

記者：我們知道，世界發達國家都經歷過一個不斷改革的過程，才逐漸構建起事權明晰、財權清楚的國防支出體制機制。就我國而言，如何結合國情，建立起國防事權和支出責任相適應的制度？

姜魯鳴：通過改革建立國防事權與支出責任相適應的現代制度，是我們加快推進國防和軍隊現代化建設的基礎工程，也是一塊必須啃下的“硬骨頭”。對此，黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會作了全面部署，為我們在國防領域推進中央與地方事權和支出責任劃分改革提供了基本遵循。

首先要科學界定國防事權?！笆隆迸c“錢”的關系好比“竿子”之于“影子”，“竿子”不立“影子”自然不存?？梢哉f，明確各級政府在國防事務中的工作職責邊界，是改革的核心任務。確定國防事權，主要應遵循“受益原則”和“效率原則”。受益原則，就是根據各項職責的受益對象和受益覆蓋范圍，來確定承擔該職責的政府級次。國防事權總體上可分為兩類：中央事權、中央和地方共同事權。凡是以國家為整體，使全國公民共同受益的職責，屬于中央政府的國防職責；凡是全國共同受益而某地方受益程度更為顯著的職責，則應劃為中央和地方政府的共同職責，如軍民融合型基礎設施建設等。效率原則，主要考慮由哪一級政府完成國防建設某項職責的投入產出比更高，這實際上是就近、便利原則的體現，地方政府在大多數軍民融合領域具有相當突出的優勢?？茖W界定國防事權，能夠對民兵預備役、兵役、國防動員、人民防空、交通戰備、基礎設施貫徹國防要求等各項工作責任進行清晰劃分，有助于對各項國防安全供給的水平、標準、支出規模、預期效益等政策制定進行責任劃分。

合理劃定責任后，還要破解“錢的問題”，形成與國防事權相匹配的財力。如果支出責任不到位或錯位，事權也就會缺位或錯位，政府的國防建設職能就難以實現。財政支出責任界定的一般原則應當是：凡屬于政府國防事權范圍的事項，必須予以財力保障；屬于哪一級國防事權范圍內的事情就應由哪一級財政安排支出；涉及中央和地方共同承擔的國防建設事務，應由中央地方兩級財政安排，并合理劃分比例。這就需要調整政府間收入分配關系，協同推進中央與地方事權調整、預算管理體制改革、稅制改革，把國防事權、支出責任和財力保障這三者統一起來。

為軍民深度融合提供“種子錢”

記者：推動國防領域事權和支出責任劃分改革，無疑將有力地促進國防和軍隊現代化建設深入發展，這種促進作用將通過什么方式來實現，或者說我們該如何認識搞好這一改革的重要意義？

姜魯鳴：從根本上說，建立國防事權與支出責任相適應的現代制度，是構建中國特色現代軍事力量體系、維護現代國防安全的戰略需要。無論從信息化戰爭特點，還是從軍民兩用技術發展需求、國防動員發展趨勢、我國財政實際情況等角度考慮，都迫切要求建立完善這一制度，以有效破解軍民分離二元結構，解決經濟和國防兩大建設“結合部”的資源配置難題。

目前，國防建設投資由國防費用列支，經濟建設投資由經濟建設費用列支，但對于二者交叉、軍民融合建設投資則沒有設立明確的預算科目和來源渠道。近年來已實施的軍民融合建設項目，很多是向政府投資主管部門、財政部門、國防科技工業管理部門等多個部門分頭籌集的資金。這種方式往往缺乏穩定性、持續性和不確定性，難以對軍民融合建設投資活動的可持續發展形成長期穩固的支撐。

只有建立國防事權與支出責任相適應制度，合理區分政府、企業、軍隊和社會的投資主體責任，才能奠立國防建設和軍民融合發展的責任機制與資金保障機制。這不僅可為軍民融合提供穩定的政府投資資金來源渠道，建立政府對軍民融合投入的長效穩定增長機制，更重要的是有利于形成財政、金融、社會資金等多種形式的資金保障渠道。

基于責權明晰基礎上的穩定性國防支出，實際上是推動軍民融合發展的“種子錢”，是擴大和暢通國防投入配套資金的母金。通過它的聚合作用，能夠迅速組合社會資金、金融資源等力量，更好地支持民間資本、民營企業參與國防領域的投融資活動?？梢?，積極推進國防事權和支出責任劃分改革，我們就能為國防建設和軍民融合發展注入新活力，為實現強軍目標增添現代制度的新動力。

一線聲音

加強專門立法

宗先貴（南京陸軍指揮學院國防動員系副主任）：從總體上看，國防建設由中央主導，屬于中央事權。但從局部看，隨著軍民融合發展戰略的推進，在后備力量、國防動員、兵役保障、軍事設施保護等領域，地方政府正承擔越來越多的職責，需要進行事權劃分。目前，各級政府間的國防事權劃分，只有原則性規定，缺少明確的法律規范。應加強國防事權劃分的專門立法，在法治框架下明確各級政府的國防事權，做到有法可依。

解決現實矛盾

劉衛華（山東省軍區司令部動員處處長）：從省軍區系統來講，平時工作中確實有很多權責不清、銜接不順的地方。比如，在征兵工作領域，征兵和兵役登記工作所需經費由省、自治區、直轄市負責開支，由于各地經濟發展不平衡、人口基數不相同，“誰出兵多、誰負擔重”的問題不同程度存在。還比如，在后備力量建設領域，現行規定明確預備役部隊訓練設施建設經費、民兵訓練基地及武器裝備倉庫建設經費均由同級人民政府解決，這樣以來便出現了“誰編兵多、誰負擔重”的問題。再比如，在國防動員領域，目前還沒有對各級政府的事權進行明確界定，也尚未從制度上明確地方財政支出對象和項目范圍，這樣便產生了“誰駐軍多、誰負擔重”的問題。

激發政府活力

羅新文（江蘇省民政廳安置處副調研員）：推動國防事權與支出責任劃分改革，可以有效形成安置合力，使各層級、各系統、各部門的職責定位更加準確、明晰，有效防止推諉扯皮等問題；科學確定各級政府的財政支出比例，進一步強化中央政府的主體責任，可以大大降低地方政府特別是經濟欠發達地區財政支出壓力，有效解決“出兵越多負擔越重”的問題，形成“貢獻越大受惠越多”的良性機制，激發基層政府參與和支持國防事務的活力。

促進軍地協調

周云波（湖北省宜昌市猇亭區人武部政委）：對于人武部而言，能夠擺脫“靠感情協調”的誤區與困境。有些工作，上級沒有明文規定，或者是有規定，但執行起來有難度，這時就要看地方領導和部門有沒有很強的政治意識和國防觀念。否則的話，就會你推我，我推你，造成很多精力都浪費在協調上。把責任和保障理順后，該是誰的事就由誰來辦，我們就不再需要為協調發愁，把主要精力集中到戰備訓練和自身建設上來（韓國賢 侯永波）