“十三五”碳強度下降18% 部分重化工業率先達峰

“選在《巴黎協定》生效當天發布《工作方案》，彰顯了中國政府落實《巴黎協定》在國內采取積極行動的決心，也推動其他國家來落實。”國家發改委能源研究所能源環境與氣候變化研究中心主任楊宏偉對21世紀經濟報道記者分析。

11月4日，《巴黎協定》生效當天，中國第二份溫室氣體控排五年工作方案出爐。

為加快推進綠色低碳發展，確保完成“十三五”規劃綱要確定的低碳發展目標任務，推動我國二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰，國務院在11月4日發布了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》(下稱《工作方案》).

該工作方案指明了未來五年溫室氣體控排的主要目標和八項重要任務，將國家自主貢獻目標和國內行動連在一起。“選在《巴黎協定》生效當天發布《工作方案》，彰顯了中國政府落實《巴黎協定》在國內采取積極行動的決心，也推動其他國家來落實。”國家發改委能源研究所能源環境與氣候變化研究中心主任楊宏偉對21世紀經濟報道記者分析。

他表示，《工作方案》通過區域低碳發展和全國碳排放權交易市場(下稱“碳市場”)兩個最主要的抓手，將“十三五”規劃落到實處，非常具有可操作性。

地方分五類確定碳排放控制目標

國家氣候戰略中心副主任馬愛民分析，《工作方案》進一步分解和細化了“十三五”規劃中應對氣候變化的目標。

《工作方案》提出，到2020年，單位國內生產總值二氧化碳排放比2015年下降18%，碳排放總量得到有效控制。

在工業領域，2020年單位工業增加值二氧化碳排放量比2015年下降22%，工業領域二氧化碳排放總量趨于穩定，鋼鐵、建材等重點行業二氧化碳排放總量得到有效控制。

從區域來看，《工作方案》提出將實施分類指導的碳排放強度控制。綜合考慮各省(區、市)發展階段、資源稟賦、戰略定位、生態環保等因素，分類確定省級碳排放控制目標。

具體而言，“十三五”期間，北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、山東、廣東碳排放強度分別下降20.5%，福建、江西、河南、湖北、重慶、四川分別下降19.5%，山西、遼寧、吉林、安徽、湖南、貴州、云南、陜西分別下降18%，內蒙古、黑龍江、廣西、甘肅、寧夏分別下降17%，海南、西藏、青海、新疆分別下降12%。

“碳排放強度指標的含義是要促進經濟社會發展和碳排放脫鉤，因此它表面上看是環境指標，本質上其實是一個提高經濟增長質量的指標。”楊宏偉分析。

這種指標分解的思路則基本延續了“十二五”時期的做法。在全國“十三五”時期碳強度下降18%的總目標下，基于各地區資源條件、減排潛力、發展階段、產業結構、能源結構等實際情況，最終給各地區分配相應的碳排放控制目標，并考慮了各地區GDP和碳排放在全國總量中的權重，確保完成國家碳強度下降目標。

《工作方案》還提出，要支持優化開發區域碳排放率先達到峰值，力爭部分重化工業2020年左右實現率先達峰，能源體系、產業體系和消費領域低碳轉型取得積極成效。

對此，馬愛民分析，我國的總體目標是2030年達峰，并爭取盡早達峰，但每個地區、行業情況不一樣，因此會有先有后。簡單來說，沿海發達地區要率先在“十三五”期間達峰，而有些地區可能晚于2030年。

根據中國達峰先鋒城市聯盟的統計，目前，中國已有23個省區和城市試點提出2030年前(含2030年)達到二氧化碳排放峰值。其中，寧波、溫州等8個城市提出在“十三五”期間(2016-2020)達到峰值，武漢、深圳等7個城市提出在“十四五”期間(2021-2025)達到峰值，延安、海南等8個省市提出在“十五五”期間(2026-2030)達到峰值。

從峰值目標落實看，溫州、晉城、南平等多數城市把達峰作為低碳城市試點工作實施方案的主要發展目標，明確了主要任務、重點工程、保障措施；蘇州、青島等城市印發了低碳發展規劃，制定了分階段、分領域的達峰路線圖；贛州市出臺了關于建設低碳城市的意見，把盡早達峰作為城市轉型主要目標；鎮江市、武漢市等還在“十三五”經濟社會發展規劃綱要中，明確提出要力爭實現碳排放峰值。

2017年啟動全國碳市場

《工作方案》的另一大主要抓手則是建設和運行全國碳排放權交易市場。具體來說，包括建立全國碳交易制度、啟動運行全國碳市場、強化全國碳交易基礎支撐能力。

《工作方案》稱，2017年啟動全國碳排放權交易市場。到2020年力爭建成制度完善、交易活躍、監管嚴格、公開透明的全國碳排放權交易市場，實現穩定、健康、持續發展。

自1月份國家發改委辦公廳公布《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》后，各省市開始按通知要求開始了重點排放企業名單制定、企業溫室氣體排放數據報告報送、第三方核查等工作。

其間，因為各地經驗不足等原因，5月國家發改委氣候司曾下發內部通知，各地提交的名單中仍存在覆蓋范圍不統一、企業信息不完整等問題，影響了下一步工作的開展，為此將對報來的擬納入企業名單和碳排放數據進行復核。

如今，離2016年結束只剩下50多天，據知情人士透露，企業名單已初步完成，有待主管部門向社會公開。各地的企業溫室氣體排放數據報告已上報，國家發改委還需要溝通、審核，對不符合要求的提出進一步改進和完善的建議。

在制度上，全國碳排放權交易配額分配方案已上報國務院，預計年底前獲批。全國碳市場國家和地方兩級管理體制將表現為，中央層面主導方法和標準，省級層面管理配額分配、履約監管。中央將為地方預留部分配額支配權。若地方不按中央方法采取配額分配，企業有權投訴和抗權。

其中，配額將采取基準法和強度下降法，以基準法為主。履約將按行業、地區分批均勻地分配在一年中，因此碳市場的監管將屬地化、常態化、機制化。

目前，各省市已備案295家第三方核查機構，而全國碳市場開啟后，將由國家碳交易主管部門對第三方核查機構嚴格規范并備案?，F有的核查機構，國家發改委要對其評估，預計將淘汰一部分。被淘汰的核查機構所做的核查工作，需要重做。

除了《工作方案》所指明的主要目標和重要任務，馬愛民認為溫室氣體控排工作仍有兩大問題需要解決。

首先，目前社會對應對氣候變化的認識還是不夠，也缺乏有效的法律保障。他表示，應對氣候變化法尚未出臺，現有的政策大多停留在行政規章層面，應當要有配套法規。很多法律都跟氣候變化相關，但多年前制定時對氣候變化關注不夠，修訂時應當納入。

其次，相關制度上需要有所創新。“這些年行政管理體制機制都有變化，氣候變化工作的制度創新也要跟上。在市場機制上，企業承擔減排任務最關心的就是成本和競爭力的問題，因此未來很重要的任務就是幫助企業降低融資成本，”馬愛民分析，“雖然《工作方案》提到了但比較簡單，而且這不單是政府的職責，還涉及到金融、商業等領域的多項改革。”

他表示，《工作方案》是全國性的指導工作文件，未來各地區、行業、部門確定發展規劃時，都應將“十三五”控制溫室氣體排放的要求納入。