30%新增建設用地支持城鎮化 確保1億轉移人口城市落戶

當確保1億左右農業轉移人口在城市落戶成為新型城鎮化規劃和落實的核心內容之一時，僅有“建設用地增加規模與農業人口轉移落戶數量掛鉤”(下稱“人地掛鉤”)的制度性安排已經不夠了。好在一切已經進入實際落實與推進階段。

國土資源部已經開始以此為重要標準，調整未來5年建設用地指標的安排與計劃——未來五年，國土資源部將安排總計1200萬畝新增建設用地指標，用于城鎮吸納農業人口轉移落戶，而按照原計劃標準測算，這一指標只有720萬畝。

2015~2020年，全國新增建設用地總規模約為3900萬畝，這意味著將有將近1/3的新增建設用地，被用于確保1億農業轉移人口在城鎮落戶。與此同時，一系列以此為目標的土地管理機制，也已在建立當中。

三分之一

“從國務院到部里面，對于實現1億農村轉移人口城鎮落戶的工作，是非常重視的，現在，圍繞這個目標的建設用地安排調整工作已經在進行當中。”11月9日，一位地方國土資源廳不愿具名的內部人士告訴《中國經營報》記者，1億農村轉移人口落戶城市，將在建設用地安排上，有“明顯的體現”。

2016年10月，國土資源部、國家發展改革委、公安部、人力資源和社會保障部、住房城鄉建設部聯合下發《關于建設城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》(下稱《意見》)，明確城鎮吸納農業轉移人口將與新增建設用地指標掛鉤。

中國內地實行最嚴格的耕地保護制度。以保護耕地為中心，建立起了一套新增建設用地指標審批管理機制。以到2020年保有18億畝耕地為目標進行倒排，確定每年新增建設用地的總數，而后逐級分解地方。此過程中，國土資源系統須進行逐級審批。

因此，新增建設用地指標被承擔發展職能的地方政府視為十分寶貴的稀缺資源。“所以，提出人地掛鉤，實際上是對地方政府一種很大的鼓勵。”前述地方國土資源廳內部人士向記者表示。

2016年，國土資源部對全國土地利用規劃(2006~2020)》(下稱《規劃》)進行了調整，調整后的《規劃》已經得到了國務院的批準。在這份調整后的《規劃》中，2015~2020年全國新增建設用地總規模約3900萬畝。這成為未來5年新增建設用地的“紅線”。

“盡管《規劃》調整的時候，人地掛鉤的政策還沒有出臺，但是已經充分考慮了這個因素，在《規劃》中，總計安排了約1200萬畝的新增建設用地規模用于1億農業轉移人口落戶城鎮，幾乎占到了1/3，這足以說明力度很大。”前述地方國土資源廳內部人士稱。

標準調增

出于集約節約利用土地資源的考慮，中國內地的土地管理制度在城鎮建設用地規模上，有著較為嚴格和完整的標準體系。而此次為了確保1億農村轉移人口落戶城鎮的目標能夠如期完成，在相關標準上也進行了調整，從而形成了1200萬畝的城鎮建設用地規模。

多位國土資源住房城鄉規劃系統內部人士向記者證實，在規劃編制過程中，確定城鎮建設用地規模需要參照人口數量，并具體到“人均建設用地面積”標準。同時，人均建設用地面積又按照城鎮居民和農村流動人口兩類不同屬性編制。

此次1億農業轉移人口落戶城鎮，如果按照原有的標準劃分，實際上須依據農村流動人口的標準編制。根據農村流動人口的建設用地安排標準，農村流動人口通常只按城鎮人均建設用地標準的60%安排用地。

“如果按照這個標準測算，1億農村轉移人口大致需要安排720萬畝的城鎮建設用地規模，但是，此次進行《規劃》調整時，并未依據這個原有的標準安排建設用地，而是調增了這個科目的標準，從而多安排了建設用地。”前述地方國土資源廳內部人士表示。

記者掌握的情況表明，國土資源部針對農村轉移人口落戶城鎮，采用了進城落戶人口按人均100平方米安排新增城鎮建設用地的標準，而這一標準按照農村流動人口的標準，則只有約人均60平方米。

因此，相較于按原標準形成的720萬畝的新增建設用地供應規模，為落實1億農村轉移人口落戶城市的目標，國土資源部多安排了約500萬畝的新增建設用地規模，這不得不說對于地方政府是極大的鼓勵與刺激。

指標單列

“從部里面給我們傳達的精神看，這些用地指標都會是單列的。”前述地方國土資源廳內部人士告訴記者，因1億農業轉移人口落戶城鎮而形成的新增建設用地規模安排，將實行單列計劃，以確保“專標專用”。

國土資源部下發給地方的相關文件提出，國家充分考慮各省(區、市)上一年度進城落戶人口規模，合理分解計劃指標；省(區、市)根據所轄各市縣上一年度進城落戶人口規模，專項安排計劃指標；縣(市、區)在組織城鎮建設時，優先安排吸納進城落戶人口鎮的用地。

“因為新增建設用地指標對于地方政府來說，是稀缺資源，所以，采用計劃單列的管理方式，一是為了防止地方政府擠占、挪用這一專項建設用地指標；二是為了增強這一政策的針對性和激勵作用，鼓勵地方政府積極推進農業轉移人口落戶城鎮。”一位國土資源系統的專家向記者表示。

雖然調增建設用地規模已經確定，但是集約節約用地的慣有原則并未被突破。目前，國土資源部已經要求，要綜合考慮城鎮容納空間等因素，現狀人均城鎮建設用地不超過100平方米的城鎮，對于進城落戶人口，按人均100平方米標準安排新增城鎮建設用地。

同時，現狀人均水平在100~150平方米之間的城鎮，按照人均80平方米標準安排；現狀人均水平超過150平方米的城鎮，按照人均50平方米標準安排。超大和特大城市的中心城區原則上不因吸納農業轉移人口安排新增建設用地。

除此之外，國土資源部還要求，在土地利用總體規劃、城鄉規劃編制和修訂時，充分考慮區域經濟社會發展水平、土地利用現狀、節約集約用地要求和人口規模等因素，特別是進城落戶人口數量和流向，合理安排城鎮新增建設用地規模。原有規模確實無法滿足進城落戶人口用地需求的，可依法適當調整規劃。