解讀監察機關執法工作規定、監察機關執法工作規定釋義
【來源：江蘇省檢察院_清風苑】
文/陸寶強
江蘇省宿遷市經濟技術開發區人民檢察院
文/趙慶
江蘇省宿遷市人民檢察院
行政違法行為檢察監督涉及行政違法確認權問題，在缺乏法律依據的背景下，運用好監督原則和監督條件，有助于檢察機關在探索監督工作中減少監督阻力，明晰監督范圍。
一、行為違法行為檢察監督的原則
（一）融合監督原則
融合監督是指檢察機關對行政違法行為的監督應當融合內部各個檢察部門職能共同監督，即刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察各司其職、統一對外，以檢察機關整體開展監督，不能簡單認為行政違法行為檢察監督就只是行政檢察工作。比如刑事檢察部門監督行政執法機關是否移送涉嫌犯罪案件；對決定不起訴的、法院判決免于刑事處罰的、公安機關決定撤銷案件的犯罪嫌疑人或者被告人是否需要行政機關給予行政處罰的監督；刑事案件中犯罪嫌疑人是否存在其他案涉或者關聯行政違法行為的監督等。民事、行政檢察部門在開展裁判結果和執行監督中發現對行政機關需要深層次、“穿透式”的監督，行政公益訴訟對行政機關行政作為或者不作為的監督等。因此必須打破檢察機關內部壁壘，不能讓內部的相對分工成為對外監督和創新探索的思想障礙。
（二）有限監督原則
有限監督是指檢察機關開展行政違法行為監督，應避免對行政權和公民權利的過度干預，保持必要的謙抑，限定在合理的范圍內，以規制檢察權的擴張和濫用。近年來，隨著能動檢察理念的提出，有些學者和檢察實務人員認為行政違法行為檢察監督對象可以是行政機關的一切行政行為，未真正理解能動檢察與檢察謙抑性的統一辯證關系。檢察機關對行政違法行為的監督必須堅持有限監督原則，做到合理界定監督范圍、介入條件和監督方式，不能回到一般監督的思維中，也不能代替行政機關或者行政相對人行使處分權和救濟權。
（三）對事監督原則
對事監督原則就是檢察機關開展行政違法行為監督的對象只能是行政機關實施的行政行為，不能對實施行政行為的工作人員進行監督。行政機關工作人員不能成為行政違法的主體，他們只是行政主體的代表而已。對行政機關實施的行政行為監督就是對行政機關所做的“事”的本身監督，目的是糾正行政違法行為，完善行政機關相關機制或者制度。如果檢察機關開展行政違法行為監督同時也對“人”的違法違紀行為開展監督，勢必會與紀委監察機關監督范圍混同，也會帶來更多的監督阻力，不利于檢察工作的發展，也不符合檢察機關開展行政違法行為檢察監督的初衷。
（四）非直接監督原則
非直接監督原則是指檢察機關對行政違法行為的監督必須滿足介入的條件，否則不能行使直接監督權。由于行政違法行為檢察監督涉及對行政違法的確認，如果在不符合介入條件下開展監督，勢必會與現行的行政復議和行政訴訟制度相沖突，造成監督結果與復議決定、訴訟裁判不一致的情形?？梢哉f，這一原則也是有限監督原則的延伸。
（五）協同監督原則
所謂協同監督原則是指檢察機關在開展行政違法行為監督時應當主動協調聯動黨委監督、政府內部的司法行政機關監督、紀檢監察機關監督、審判機關訴訟監督和人大監督等，在堅持黨委領導下，爭取各方監督主體的支持和理解，減少因無直接法律依據開展檢察監督的阻力、形成各項監督機制的有機銜接、互動，促進政府依法行政。
二、行政違法行為檢察監督的介入條件
為有效開展行政違法行為檢察監督工作，筆者認為在遵守上述監督原則的同時，還應當滿足以下監督條件：
（一）行為性質條件
行為性質條件要求行政違法行為檢察監督的行為必須是行政行為。為此，我們應注意幾類常見的非行政行為，即國家行為、行政立法、行政指導、行政調解、行政過程行為、內部層級監督行為、信訪辦理行為、行政重復處理、政府采購、假象行政行為、對行政的司法協助行為、公安安全等機關的刑事司法行為、法律規定的仲裁行為（民商事仲裁、勞動爭議仲裁、農村土地承包經營糾紛仲裁）、政府對國有企業的投資行為、學校自治管理等行為。
（二）監督對象條件
根據對事監督原則，檢察監督行為的對象只能是行政行為本身，即對行政機關所做的“事”的本身監督，不能對實施行政行為的工作人員開展監督。需要注意的是，行政違法行為檢察監督對象也不是必須有行政主體資格的行政機關實施的行政行為，比如在委托執法中，檢察機關對委托行政機關和受托行政機關實施的行政違法行為都可以開展監督。
（三）違法程度條件
目前行政相對人的救濟渠道和救濟法律規范均比較完備，檢察監督的目的也是為了促進行政機關依法行政和審判機關嚴格司法，不能夾帶任何部門私利。根據有限監督和非直接監督原則，行政違法行為檢察監督必須保持必要的謙抑性和謹慎性。行政違法行為的違法程度一般有輕微違法、一般違法和重大違法之分。輕微違法是指行政主體僅在程序上有輕度瑕疵的違法情況。對于輕微違法，其違法性并不對行政相對人的實際權利產生影響，在客觀上對行政管理秩序也無實質影響，行政機關完全可以自行糾正，因此檢察機關可以不開展檢察監督。但對于一般違法和重大違法，兩者在侵害行政管理秩序等公共利益和損害行政相對人利益上比較明顯。且從訴訟法上看，對于一般違法可以被撤銷，對于重大違法可以被確認無效，因此只有行政違法行為達到一般違法和重大違法程度的，檢察機關才可以開展監督。
（四）時間條件
行政違法行為檢察監督介入的時間直接影響了檢察機關的監督方式和行政違法行為檢察監督的合理合法性，通過借鑒德國主觀權利與客觀法理論有助于我們更好理解。
1.從行政相對人角度看。行政機關無論是根據行政相對人主觀權利請求作出的行政作為或者不作為，還是根據客觀法要求遵守的行政規范作出的行政作為或者不作為，只要行政相對人認為損害其權益的，都可以實施救濟權，即申請行政復議或提起行政訴訟。以相對人實施救濟權為節點，如果檢察機關在行政相對人未窮盡救濟途徑前就介入監督，表現的監督方式就是直接監督；如果檢察機關在行政相對人窮盡救濟途徑后監督，表現的監督方式就是訴訟監督方式或者“穿透式”監督。為了維護我國司法秩序，筆者認為，對于此類行政違法行為的檢察監督介入時間應當在行政相對人窮盡救濟途徑之后，而不能直接監督。對于行政相對人未采取法定救濟措施的情形，筆者認為，行政相對人未采取法定救濟措施主要有兩種情形：一是其不愿意采取法定救濟方式；二是不符合法定救濟條件，如過了復議申請期限或者起訴期間等。對于前者，行政相對人要么接受現實徹底放棄救濟，要么尋求其他非法定救濟途徑的信訪行為。對于放棄救濟的，檢察機關應遵守有限監督原則和維護社會和諧穩定目的，不應介入監督。對信訪案件，檢察機關亦不應介入；對于后者，如果經審查，行政機關確實存在行政違法行為的，且不監督可能會損害國家利益、社會公共利益的，檢察機關可以依職權監督。此外，從類案監督和黨委政府邀請檢察機關參與監督來看，檢察機關在不接觸行政相對人的前提下，可以對類案開展直接監督。同時，檢察機關在受到黨委政府邀請參與相關案件的，也可以及時介入。
2.從行政機關角度看。如果根據客觀法要求遵守的行政規范，行政機關應當履行一定義務行為的（如移送涉嫌犯罪的行政執法案件、對行政相對人應當主動作出行政處罰、罰繳分離、由女性工作人員對女性公民檢查等），此時如果行政機關未履行客觀法規定的義務行為，檢察機關能否直接介入呢？筆者認為，由于未涉及行政相對人主觀權利范疇，亦未影響其救濟權，因此檢察機關在發現此類情形時就可以直接介入監督。
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