對口援藏制度的歷史演變(對口援藏制度的歷史演變過程)

作者：王禹澔

一、什么是新型對口幫扶？

“新型對口幫扶”屬于橫向轉移支付的一種類型。目前，區域發展不平衡是我國的基本國情，東部強省份區位與資源稟賦優勢明顯，資金、人才、技術和產業等生產要素高度集中，經濟發展差距逐漸拉開了與中西部地區之間的差距。為加強資源跨區域流動、促進區域均衡發展，中央在改革開放初期提出對口幫扶的政策框架，成為具有中國特色的橫向轉移支付機制。對口幫扶由中央政府主導，經濟發達地區政府給予欠發達地區的財政資金、產業協作、項目建設、勞務協作等方面的支持，實現受幫扶地區的可持續發展。

二、對口幫扶政策經歷哪些演變？

政策實施40余年，對口幫扶合作領域更加廣泛，可持續性及深入程度不斷提高。自1979年52號文提出對口支援政策至今，對口幫扶政策先后歷經五個階段：無償救助階段(1979-1984)、輸血到造血過渡階段(1984-1996)、東西扶貧協作的初級階段(1996-2008)、東西協作深化階段(2008-2021)及東西協作鞏固階段(2021年至今)。經歷過五個階段的政策演變，當前深化合作階段政策強調結對省份保持互惠互利的協作關系，提倡雙方基于各自比較優勢在產業發展、項目建設、勞務就業等層面開展深層次的合作，提升受幫扶地區的內生發展動力。

三、結對省市發生了哪些變化？

當前政策構建了一對一的省際間長期固定結對幫扶關系，城市幫扶在省際間結對幫扶框架下統籌安排。1979年中央首次提出“對口幫扶”政策。1984年確立了對口幫扶框架的雛形，東部的北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東分別與內蒙古、甘肅、青海、云南、寧夏、四川(含重慶)、陜西、新疆、廣西結對，大連、青島、寧波、深圳4個計劃單列市幫扶貴州。1996年首次提出“西部大開發”并提出加強東西部地區互助合作及對口援疆、援藏機制。北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東等9個東部經濟較發達省份與內蒙古、廣西、海南、四川(含重慶)、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏等10個西部經濟欠發達省份及吉林延邊州、湖北恩施州和湖南湘西州等3個中東部省份的少數民族自治州開展扶貧協作，沈陽、大連、杭州、寧波、廈門、濟南、青島、廣州、深圳9個副省級城市分別幫扶貴州貴陽、六盤水、黔東南、黔西南、遵義、銅仁、安順、黔南和畢節等9個市州。除沈陽、大連外，杭州、寧波、廈門、濟南、青島5個城市還分別對湖北恩施州、吉林延邊州、甘肅臨夏州、湖南湘西州和四川涼山州實行“對口幫扶”政策。廣州除幫扶貴州黔南州外，還分別幫扶四川甘孜州和云南昭通市。深圳除幫扶貴州畢節市外，還分別幫扶四川阿壩州和云南怒江州。2008年對貴州的幫扶力度進一步提高，由原來的9個副省級城市“對口幫扶”調整為北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東9個東部省市利用省際對口“一對一”分別幫扶貴州省內的貴陽、黔東南、六盤水、遵義、銅仁、黔西南、畢節、安順、黔南9個市州。2016年東西部扶貧協作結對關系得到進一步擴充，取消“城際幫扶”機制，所有東部省份直接參與幫扶中西部發展較為落后的市州。2021年出臺的《關于堅持和完善東西部協作機制的意見》沿用至今，一對多、多對一的結對關系調整優化為一對一的省際間長期固定結對幫扶關系，城市幫扶在調整后的省際結對幫扶框架下開展。具體來看，浙江、福建分別對四川、寧夏實施“一對一”幫扶，天津、江蘇、山東和廣東實行“一對多”幫扶（天津幫扶甘肅（不含定西、臨夏和隴南）和湖北恩施州，江蘇幫扶陜西和青海，山東幫扶重慶和甘肅定西、隴南、臨夏三個市州，廣東幫扶廣西和貴州），北京、上海除分別幫扶云南省的8個地級市和8個自治州外，還分別幫扶一整個內蒙古和湖南湘西州。

四、當前對口幫扶機制有哪些實施路徑？

對口幫扶主要圍繞財政資金支持、產業協作與項目建設、人力資源幫扶三個方面展開，提高受幫扶地區造血能力的意圖較為明顯。財政資金支持的形式通常是?。ㄊ校┘壺斦才诺膶ｍ椨糜趨f作項目的資金，重點支持產業協作、消費幫扶、勞務協作等項目，同時協作資金不能用于彌補預算支出缺口和償還債務、彌補企業虧損等方面。一些省份協作資金的撥付采取了層層下達的方式，將協作資金統一撥付至受幫扶方省級國庫，經由市、縣級財政部門向下撥付至項目實施單位；部分省份則直接安排財政資金撥付至受幫扶方。北京、上海、廣東和浙江經濟體量大，撥付給結對省份的財政資金規模較高，近三年京滇、滬滇協作資金規模累計分別高達131億元和124億元(加起來255億元)，平均每年保持在35-40億元左右。今年北京、上海援滇項目資金已到位56.13億元，其中97%已撥付至各州縣。魯渝、蘇青和閩寧協作資金規模最小，每年均不超過10億元，今年蘇青、魯渝協作資金尚未下達。

產業協作通常以引導落地企業、打造受幫扶地區特色產業、推動產業融合與共建產業園區的形式展開。京滇、滬滇雙方分別共建京滇昆明新城、滬滇臨港昆明科技園，引進北京、上海等高科技企業重點發展先進制造、生物醫藥等高附加值產業，實現產業梯度轉移。完全成熟運營后園區企業稅收貢獻將達2.5億元，對當地財政收入形成有益補充。

人力資源幫扶是對口幫扶機制的重要組成部分，表現形式包括提供幫扶方派遣技術人員進行指導、領導干部互相掛職交流、開展勞動力定向輸出和培養勞動力就業技能等方面。以京滇-滬滇協作為例，云南今年將安排300余名干部分別赴北京和上海掛職、2000余名技術人才分別赴北京和上海交流學習、轉移到北京和上海的農村勞動力超過7000人、轉移到北京和上海的脫貧勞動力超過4000人。

五、風險提示

信息整理不充分；財政收支壓力較大。

一、三問對口幫扶機制

1、什么是橫向轉移支付及跨省對口幫扶？

區域發展不平衡是我國的基本國情，東部強省份區位與資源稟賦優勢明顯，資金、人才、技術和產業等生產要素高度集中，經濟發展差距逐漸拉開了與中西部地區之間的差距。為加強資源跨區域流動、促進區域均衡發展，中央在改革開放初期提出對口幫扶的政策框架，成為具有中國特色的橫向轉移支付機制。對口幫扶由中央政府主導，經濟發達地區政府給予欠發達地區的財政資金、產業協作、項目建設、勞務協作等方面的支持，實現受幫扶地區的可持續發展。

2、跨省對口幫扶政策經歷哪些演變？

政策實施40余年，對口幫扶合作領域更加廣泛，可持續性及深入程度不斷提高。對口幫扶政策歷經五個階段，在第一、第二階段，經濟發達地區向落后地區無償輸送援助資金和物資，使得落后地區養成了“等資金、等項目”的思想。1984年發布的《關于幫助貧困地區盡快改善面貌的通知》糾正了單純救濟觀點，提出發展商品經濟，此后出臺的一系列政策旨在通過技術、資金和人才交流提升落后地區內生發展動力，幫扶政策完成了從輸血到造血的轉變。1994年起東西協作正式提出并實施，但協作領域不廣，發達省份較難從協作關系中獲得收益。為解決這一問題，2001年發布的24號文中強調擴大協作規模，協作雙方應互惠互利，自此東西協作水平不斷深化，協作省份能夠基于各自比較優勢在產業發展、項目建設、勞務就業等層面開展深層次的合作。

3、結對省市發生了哪些變化？

對口幫扶政策最早可追溯至1979年。1979年7月，中央批示了著名學者烏蘭夫在全國邊防工作會議上的報告，確定國家要“組織內地省市對口支援邊境地區和少數民族地區”，由此開啟了全國范圍內的對口幫扶實踐。同年中央確立了扶內蒙古、天津幫扶甘肅、河北（后新增遼寧和廣東）幫扶貴州、山東（后新增福建）幫扶青海、江蘇幫扶新疆和廣西、扶寧夏和云南、浙江幫扶四川、全國幫扶西藏的框架。

1984年發布的《關于組織經濟較發達地區與經濟欠發達地區開展扶貧協作的報告》仍確定扶內蒙古，天津幫扶甘肅，扶云南，浙江幫扶四川。此外，遼寧、廣東的幫扶對象由貴州分別改為青海、廣西，江蘇的幫扶對象由廣西和新疆改為寧夏，福建、山東的幫扶對象由青海分別改為陜西、新疆。

1996年發布的《東西部對口支援與對口幫扶總體方案》提出加強東西部地區互助合作，首次提出“西部大開發”政策。9個東部經濟較發達省份、4個省會城市和5個計劃單列地級市（共9個副省級城市）與11個西部經濟欠發達省份開展扶貧協作，同時9個東部發達省市同時重點加強對新疆、西藏的支援。也對1979年和1984年確立的省級幫扶框架做出了調整。其中：北京在幫扶內蒙古特別是東部盟市的基礎上，增加了海南和云南的昆明、玉溪、保山、麗江、東川(已撤銷)5個地市為幫扶對象。天津在幫扶甘肅的基礎上，增加了廣西的百色、河池2個地市為幫扶對象。江蘇的幫扶對象由寧夏改為陜西，并增加了廣西的桂林、柳州2個地市為幫扶對象。山東的幫扶對象由新疆改為四川的萬縣、黔江和涪陵3個地區（后合并為整個重慶市）。上海在幫扶云南的過程中去除了昆明、玉溪、保山、麗江和東川(已撤銷)5個地區。浙江、遼寧分別繼續幫扶四川、青海。福建開始幫扶寧夏。廣東在幫扶廣西除百色、河池、桂林、柳州以外地市的同時還幫扶內蒙古西部部分盟市。河北取消東部經濟權限，不再承擔幫扶任務。貴州改為與大連、寧波、廈門、青島、深圳5個地級市和沈陽、杭州、濟南、廣州4個省會城市共9個副省級城市開展幫扶協作。此外，杭州、寧波、廈門、濟南、青島5個城市還分別對湖北恩施州、吉林延邊州、甘肅臨夏州、湖南湘西州和四川涼山州實行“對口幫扶”政策。廣州除幫扶貴州黔南州外，還分別幫扶四川甘孜州和云南昭通市。深圳除幫扶貴州畢節市外，還分別幫扶四川阿壩州和云南怒江州。這使得吉林延邊州、湖北恩施州和湖南湘西州也被納入了“西部大開發”的成員地區。

2008年，貴州貧困程度日益加深，其幫扶和支援力度進一步提高，中央決定由“對口幫扶”轉為“對口支援”，首次提出“對口援黔”政策，并由原來的9個副省級城市調整為東部9個發達省市對口幫扶貴州的9個市州。《國務院辦公廳關于開展對口支援貴州工作的指導意見》指出，貴州的主要矛盾表現為貧窮與落后，以及日益尖銳的民族和人才問題，要開展對口支援貴州工作促進貴州經濟持續健康發展并加強民族團結。具體來看，北京市接替(遼寧省)沈陽市支援貴陽市，天津市接替(浙江省)杭州市支援黔東南苗族侗族自治州，上海市接替(福建省)廈門市支援遵義市，江蘇省接替(山東省)濟南市支援銅仁地區(市)，福建省接替(廣東省)深圳市支援畢節地區(市)。而六盤水市、安順市、黔西南布依族苗族自治州和黔南布依族苗族自治州的結對支援對象已分別由大連、青島、寧波、廣州4個副省級城市擴展為4個副省級城市所在的遼寧、山東、浙江、廣東4省。

同樣在2008年，幾乎與“全國對口援黔”同時，國務院辦公廳印發《東西部對口支援與扶貧協作總體方案》，要求北京、天津、上海、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、廣東等東部9個發達省市與杭州、寧波、福州、廈門、濟南、青島、廣州、深圳8個副省級城市展開東西部對口支援與幫扶協作。其中：北京繼續幫扶海南，并同時幫扶內蒙古的呼和浩特、呼倫貝爾、烏蘭察布、赤峰、通遼5市和興安盟、錫林郭勒盟在內的7個東部盟市，同時在幫扶云南昆明、玉溪、保山、麗江4市的基礎上，將原由扶的云南曲靖、臨滄、普洱3市劃歸給北京對口幫扶，并新增幫扶青海玉樹州和貴州貴陽市。天津在幫扶甘肅的同時將下屬的臨夏州分別劃歸給福建的福州、廈門幫扶，隴南則劃歸給山東的青島幫扶，并繼續幫扶廣西百色、河池2市，新增幫扶青海黃南州和貴州黔東南州。上海則繼續幫扶云南下轄的大理、楚雄、紅河、文山、德宏、迪慶和西雙版納7個自治州，并新增幫扶青海果洛州和貴州遵義市。遼寧省內的沈陽、大連不再承擔對口幫扶任務，重點幫扶青海西寧、海東2市和貴州六盤水市。江蘇繼續幫扶陜西和廣西柳州、桂林2市，并新增幫扶青海海南州和貴州銅仁地區(市)。浙江繼續幫扶四川省內除甘孜、阿壩、涼山3州外的所有貧困地區，其下轄的杭州、寧波2市則分別繼續幫扶湖北恩施州和吉林延邊州，并新增幫扶青海海西州和貴州黔西南州。福建繼續幫扶寧夏，其下轄的福州、廈門2市則分別幫扶甘肅定西市和臨夏州，并新增幫扶貴州畢節地區(市)。山東繼續幫扶重慶市東部貧困地區，其下轄的濟南、青島2市則分別繼續幫扶湖南湘西州和四川涼山州，并新增幫扶青海海北州和貴州安順市。廣東繼續幫扶廣西除百色、河池、柳州、桂林以外地級市和內蒙古阿拉善盟及包頭、烏海、鄂爾多斯、巴彥淖爾4市共5個西部盟市，其下轄的廣州市繼續幫扶云南昭通和四川甘孜2市州，深圳市繼續幫扶云南怒江和四川阿壩2州，并新增幫扶貴州黔南州。

2016年東西部扶貧協作由“城際結對”完全邁入“省際結對”，結對關系得到進一步擴充，所有東部省份直接參與幫扶發展中西部較為落后的市州。《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》對原有結對關系進行適當調整。北京、上海2市在分別幫扶云南7個地級市和7個自治州的基礎上，分別增加云南昭通市下轄的昭陽、魯甸、綏江、巧家4個區縣和云南怒江州瀘水市。云南昭通市下轄的永善、水富、威信、鎮雄、大關、彝良、鹽津和怒江州的貢山、蘭坪、福貢10個縣市分別改由廣東省的廣州、佛山、東莞、中山、江門、惠州、肇慶和深圳、珠海、汕頭10個地級市結對幫扶。北京和廣東則繼續分別幫扶內蒙古東部7個盟市和西部5個盟市，而北京一個市則將繼續獨自參與幫扶海南省貧困地區、貴州貴陽市和青海玉樹州的任務，并新增河北張家口、保定2市和承德市的灤平、豐寧2縣以及黑龍江大興安嶺地區。天津則在繼續幫扶甘肅除臨夏州及定西、隴南2市以外的11個市州和貴州黔東南州、青海黃南州的基礎上，新增河北承德市（豐寧、灤平2縣除外）為幫扶對象，并取消幫扶廣西河池、百色2市。上海在幫扶云南8個自治州的同時，繼續幫扶貴州遵義市和青海果洛州。遼寧則重點幫扶貴州六盤水市和青海西寧市。江蘇則繼續幫扶陜西和貴州銅仁市、青海海南州，并新增青海西寧、海東2市為資金合作地區（2市的對口合作則分別由遼寧和廣東負責），取消幫扶廣西桂林、柳州2市。浙江則在幫扶四川除“兩州”（甘孜、涼山）以外所有貧困地區的基礎上增加原由廣東深圳市幫扶的阿壩州為幫扶對象，同時將吉林延邊州、湖北恩施州由省內寧波、杭州2市獨自接管幫扶改為由浙江省內完全接管幫扶，并繼續幫扶貴州黔西南州和青海海西州。福建在幫扶寧夏和貴州畢節市的基礎上新增青海省轄格爾木市為幫扶對象，甘肅臨夏州由廈門市獨自接管幫扶改為由福建省內完全接管幫扶。山東在幫扶重慶的基礎上，將由濟南、青島2市獨自接管幫扶的湖南湘西州和四川涼山州改為由山東省內完全接管幫扶，并繼續幫扶貴州安順市和青海海北州。廣東繼續幫扶內蒙古西部5個盟市，并完全接管幫扶廣西14個地級市（其中包括原由天津幫扶的百色、河池2市和原由江蘇幫扶的柳州、桂林2市），新增青海海東市為對口幫扶地區，繼續幫扶貴州黔南州。由廣州市獨自接管幫扶的四川甘孜州已改為由廣東省內完全接管幫扶。以上東部9個省市的東西部協作也使得貴州、青海等地區的受幫扶力度進一步擴大。

2021年起整合優化此前結對關系，繼續在省際間結對幫扶框架下統籌安排。《關于堅持和完善東西部協作機制的意見》將繼續調整優化為一對一的省際間長期固定結對幫扶關系，經濟大省江蘇、廣東和山東和北京、天津、上海等直轄市都有多個幫扶對象，浙江和福建各有一個幫扶對象。由于河北省、吉林省、黑龍江省部分重點城市特別是省會城市已具備幫扶其他地區的實力和條件，因此不再實施省際間結對幫扶。海南省因整體被發展為“省級自由貿易試驗區”而取消接受對口幫扶。遼寧省則因2021年以后凈上繳稅收為負數，取消對口幫扶外省任務。湖北恩施州和湖南湘西州等緊鄰西部的完全脫貧地區仍由天津、上海對口幫扶。

二、當前對口幫扶機制有哪些實施路徑？

總體來說，對口幫扶主要圍繞財政資金支持、產業協作與項目建設、人力資源幫扶三個方面展開，提高受幫扶地區造血能力的意圖較為明顯。

1、財政資金撥付

財政資金支持的形式通常是?。ㄊ校┘壺斦才诺膶ｍ椨糜趨f作項目的資金。根據各結對省份發布的東西協作資金管理辦法，東西協作資金均有明確的使用范圍，可大致分為產業協作、消費幫扶、勞務協作、鄉村振興、人才交流和社會事業這六大方向，其中產業協作是東西部協作資金的主要使用方向。例如，今年4月發布的《云南省2023年東西部協作和對口支援工作要點》中安排80%以上的援助資金投向脫貧縣產業發展項目，今年北京、上海援滇資金為56.13億元，其中用于產業協作資金超45億元，完成了80%以上的規定。

一些省份協作資金的撥付采取了層層下達的方式，將協作資金統一籌措撥付至受幫扶方國庫，納入全省財政預算管理，并將協作資金下達到市級財政部門、省級相關部門。協作項目大多下沉至縣級，因此市級財政部門繼續將資金下達至縣，項目實施單位向項目責任單位提出撥款申請并取得批準后開展項目建設，如果有資金結余則上報市里或省里統籌使用。部分省份則直接安排財政資金撥付至受幫扶方。

從近三年協作資金規模來看，京蒙、滬滇(其中“滇”特指云南省轄8個自治州)、粵黔與浙川四對省份協作資金最多，或與北京、上海、廣東和浙江經濟體量大、財政收入高有關。近三年京滇、滬滇協作資金規模累計高達255億元，平均每年保持在60億元左右。今年北京、上海援滇項目資金已到位56.13億元，其中97%已撥付至州縣。魯渝、蘇青和閩寧協作資金規模最小，每年均不超過10億元，今年蘇青、魯渝協作資金尚未下達。

2、產業協作與項目建設

除輸血式的財政資金撥付以外，近年來對口幫扶政策更加強調培養受幫扶地區的造血能力，產業協作在對口幫扶政策中的重要性不言而喻。一般而言，產業協作通常以引導落地企業、打造受幫扶地區特色產業、推動產業融合與共建產業園區的形式展開，為落后地區培育了一批納稅企業，增強了財政可持續發展的能力，緩解了對發達省份財政資金的依賴，在財政空間有限的背景下或將得到大力推廣。產業園區是結對省份之間進行產業協作的載體，能夠有效實現資源互補，推進產業的梯度轉移。以京滇、滬滇協作為例，雙方的平臺公司北京中關村、上海臨港集團與昆明經投集團分別出資成立京滇昆明新城發展有限責任公司和滬滇臨港昆明科技城產業發展有限公司，分別負責京滇昆明新城和滬滇臨港昆明科技園的建設與運營。北京、上海的資本、科技優勢與云南的資源稟賦得到有效結合，目前已分別有11家京企和12家滬企入駐。完全成熟運營后，預計園區內企業及由京滇昆明新城和滬滇臨港昆明科技城公司引入昆明的企業年綜合營業收入將超過180億元，年稅收貢獻達2.5億元，對財政收入形成有益補充。

3、人力資源幫扶

人力資源幫扶是對口幫扶機制的重要組成部分。在財政資金、產業和項目等方面進行幫扶以外，派駐相關人才對受幫扶地區開展技術、經驗和制度創新的幫扶傳授，支持支援地產業發展。在提升就業率方面，依托東部地區勞動密集型產業發展優勢開展勞動力定向輸出，提高勞動力就業技能，降低受幫扶地區的財政負擔。

以京滇、滬滇協作為例，北京、上海每年為云南培養，2000名以上高端技能人才，委派援滇干部和技術人員到云南掛職交流。雙方開展勞務協作對接，定向投放就業崗位?！对颇鲜?023年東西部協作和對口支援工作要點》中計劃安排300余名干部分別赴北京和上海掛職、2000余名技術人才分別赴北京和上海交流學習、轉移到北京和上海的農村勞動力超過7000人、轉移到北京和上海的脫貧勞動力超過4000人。