近三年我國宏觀經濟政策—近三年我國宏觀經濟政策的變化

馮俏彬/文

2023年，百年有之大變局仍將處于加速演變之中。綜合各方面的情況看，2023年國際環境將仍然具有極大的不確定性，國內經濟復蘇之路難以一帆風順。中央經濟工作會議指出，2023年要突出做好穩增長、穩就業、穩物價工作，有效防范化解重大風險，推動經濟運行整體好轉。財政作為國家治理的基礎與重要支柱，2023年積極財政政策要加力提效，適度加大財政擴張力度。

一、2023年國際國內經濟形勢研判

2023年，百年有之大變局仍將處于加速演變之中。綜合各方面的情況看，2023年國內外環境將仍然動蕩不安、仍然復雜嚴峻、仍然具有極大的不確定性。從地緣政治層面上看，俄烏沖突目前尚看不到結束的跡象，對國際政治經濟格局的影響有待進一步展開。美國拜登政府明確將我定義為“唯一兼具重塑國際秩序之意圖以及支持其實現意圖之日益強勁的經濟、外交、軍事和技術力量的競爭者”，大國競爭加劇，中美關系還將經歷艱難曲折。從經濟層面上看，歐美國家應對疫情的大規模財政刺激政策后遺癥所導致的通脹達近40年以來的歷史高點。為了應對這一“史詩級”通脹，各國央行持續激進加息，但政策產生效果有待時日。目前歐美通脹雖然有所回落（美國的通脹已從接近10%的最高點下降到到2022年底的7%以下，但歐洲通脹仍然高企，目前仍接近10%），但距離美聯儲將通脹拉回到2%的預期目標還有非常大的差距。展望2023，歐美加息的節奏可能有所放緩，但大方向不會改變。歷史地看，美聯儲每一次加息都會引起國際金融市場振蕩。目前美聯儲加息的政策效應已開始外溢，美元升值回流、一些大企業開始向美遷移、新興國家和較不發達國家的債務壓力凸顯，局部風險點開始顯現，一些國家在經濟增長和社會穩定方面的壓力有所上升。

面對這樣的形勢，一些國際組織不斷下調對2023年全球經濟增長的預測。世界銀行將2023年全球經濟增長預期從3%下調至1.7%，并認為“經濟正危險地逼近衰退”、“任何新的不利因素——例如高于預期的通脹、為遏制通脹而突然加息、新冠疫情卷土重來或地緣政治局勢緊張升級——都可能把全球經濟推入衰退”。國際貨幣基金組織預計2023年全球經濟增速為2.7%，較上期預測值下調0.2個百分點。OECD將2023年全球經濟預估將從2.8%下調至2.2%。從國內的情況看，2023年我國經濟仍然面臨供給沖擊、需求減弱、預期轉弱的“三重壓力”。從預期上看，由于多種因素的復雜影響，企業、居民的預期雙雙轉弱。從供給側的情況看，受三年疫情的影響，大量中小企業關門歇業、全社會失業率有所上升，部分民營企業收縮投資或持幣等待，供給側活力有限。從需求側看，投資需求中的基礎設施建設投資、制造業投資有望保持良好增長，但房地產業已進入行業發展的歷史變化期，供需雙雙下行，很難再回到過去的盛景。進出口方面，經過疫情以來出人意料的兩位數增長后，2022年9月份起已開始持續回落，考慮到歐美國家加息的政策取向，明年外需大概率將回落到疫情發生以前的水平，對我國經濟的支撐作用大幅度下滑。

當然，也要看到2023年我國經濟運行中存在諸多積極向上的因素。一是疫情對中國經濟的影響將顯著減少甚至不排除消失，這將促進中國經濟快速回歸正?；?，可謂是最大的利好。近期的觀察發現，隨著我國疫情防控措施的優化以及感染人群的快速增加，居民消費需求正在快速回彈。二是我國經濟運行的底線牢固可靠。近年來，我國始終抓緊抓牢糧食、能源等初級產品的保供保產和自給自足，為在復雜動蕩的國際環境中我國經濟正常運行增加了一道“安全門”，從根基上保證了國內經濟社會運行的基本穩定。三是我國完整產業體系的優勢突出。疫情以來，我國傳統產業加快了數字化轉型升級的步伐，成效明顯。面對全球氣候變化，我國在光伏、電動汽車、數字經濟方面已具備引領性的優勢。四是我國正加快全國統一大市場的和高標準市場體系的建設，這將有利于更好地將發展基點建立在自身力量的基礎之上，在動蕩不安的國際環境中努力保持自身的發展節奏。

二、2023年經濟工作的中心任務是推動經濟運行整體好轉

中央經濟工作會議指出，2023年經濟工作的中心任務是推動我國經濟運行實現整體好轉，為此提出了“九個堅持”、“六個更好統籌”以及“五大重點任務”。其中特別指出，要努力實現經濟質的有效提升和量的合理增長，堅持以質取勝，以量變的積累實現質變。對此如何理解？

黨的20大確立了到2035年把我國基本建設成為中等待發達國家的目標。一般認為，中等發達國家的人均GDP大約是3萬美元左右。2021年，我國人均GDP達到1.25萬美元，已非常接近高收入國家的門檻，但距離中等發達國家則相距甚遠。這意味著在未來的10年，我國還要努力實現人均GDP再翻一番的目標，為此我國GDP在未來10年間要保持5%左右的增速。

疫情發生以來，我國經濟趨勢隨疫情起落而變化，上下振蕩非常明顯。疫情發生的前一年即2019年我國GDP增速為6.1%；2020年為2.3%，創改革開放以來的最低；2021年經濟快速恢復，達到8.1%；但2022年不升反降，目前各方面預計僅能達到3-3.5%。一般認為，這一增速過低，不僅不符合我國經濟基本面的情況，而且長時間的低速甚至“怠速”增長蘊藏著巨大風險，對我國經濟發展、社會穩定、國家安全、大國競爭等多方面的大局不利。因此，要盡快推動我國經濟運行重新回到潛在增速附近，重新回歸正常軌道。因此，2023年要全面深化改革開放，大力提振市場信心，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，突出做好穩增長、穩就業、穩物價工作，有效防范化解重大風險，推動經濟運行整體好轉，實現質的有效提升和量的合理增長，為全面建設社會主義現代化國家開好局起好步。

三、2023年積極財政政策的“三加力”、“五提效”

中央經濟工作會議要求，2023年積極的財政政策要加力提效。相對于2022年“積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續”的表述，2023年的政策意圖更加側重于穩增長。根據財政部領導近期在媒體上的發言，可簡要地把2023年積極財政政策概括為“三加力”、“五提效”。

“三加力”是指：一是統籌財政收入、財政赤字、專項債券、調度資金等，保持適度支出強度，加強國家重大戰略任務財力保障，持續推動財力下沉。二是合理安排赤字率和地方政府專項債券規模，適量擴大專項債券資金投向領域和用做資本金范圍，今明兩年持續形成實物工作量和投資拉動力，確保政府投資力度不減。三是持續增加中央對地方轉移支付，做好困難群眾失業人員動態建設和救助幫扶，兜牢兜實基層三保底線，為經濟運行營造良好的基礎環境。

“五提效”是指：一是完善減稅退稅降費政策，增強精準性和針對性。二是進一步優化財政支出機構，加大科技攻關、生態環保、基本民生、區域協調等重點領域投入，支持補短板、強弱項、固底板、揚優勢，更直接、更有效地發揮積極財政政策作用。三是更好發揮財政資金引導與撬動作用，有效帶動擴大全社會投資和促進消費。四是完善財政資金直達機制，深化預算績效管理，提高財政資金使用效益和財政政策效能。五是持續創新和完善財政宏觀調控，注重加強與就業、產業、科技、社會政策協調配合，形成高質量發展合力。

可以清楚地看出，2023年積極財政政策將把穩增長放在第一位，通過統籌財政收入、赤字、專項債等政策工具，努力開拓財政可支配資金來源，擴大財政支出規模，有效支持高質量發展，向社會傳達國家財政積極作為、全力促進經濟運行整體好轉的明確信號與堅定信心。與此同時，要加大中央對地方的轉移支付力度，推動財力下沉，做好基層“三?！惫ぷ?，保持財政可持續和地方政府債務風險可控。

四、對2023年積極財政政策的延伸思考

筆者認為，在加大財政支出強度、有力支撐經濟增長大局的同時，2023年積極財政政策還應努力做好自身的工作，以深化改革，加強管理為主要抓手，突出調整結構、防范風險、穩固基層三條主線，統籌好發展與安全，向結構調整要空間，向深化改革要效益，夯實國家財政基礎。

（一） 將新形勢下財政結構優化始終置于工作中心

結構優化是財政工作的永恒主題。面對三年大疫所形成的疤痕效應以及當前和今后一個時期我國經濟社會發展所面臨的新情況新問題，傳統意義上財政結構優化的內涵與外延都在發生巨大變化，對此要深入理解、認真體會并將其落實到具體的財政工作之中。

一是要優化債務結構。2021年，我國政府債務余額與GDP之比（負債率）為47%，低于60%的國際，債務風險總體可控。但是我國債務結構上存在所謂“四少四多”的突出問題，即中央債務相對較少，地方政府債務比較多，一般債務比較少，專項債比較多，顯性債務比較少，隱性債務比較多?？紤]到未來我國債務規模有可能進一步擴大，且地方政府承受債務的能力不足，有必要對債務結構進行適當的調整，以結構的穩定支撐債務規模的擴大。調整的方向大體是：適當增加一般債，縮減專項債；適當增加中央債，縮減地方債；嚴格控制隱性債務。

二是要優化財政投資結構。中國經濟進入新發展階段以后，傳統基礎設施投資空間已大大縮小，以數字經濟、綠色經濟為主線的新基建投資在發揮政府作用的同時，更需要為社會投資、民間投資留出空間。財政投資要充分認識和適應這一經濟增長動力結構的底層邏輯變化，堅持基礎性、公共性的財政投資本色，用好財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，大力帶動民間投資和社會資本，更好發揮財政投資對于經濟增長的促進作用。

三是要優化財政支出結構。在加大財政支出力度的同時，要優化保障“國之大者”的資金需要，確保重大決策部署落地見效。加大對教育、科技、就業和社會保障、衛生健康、農業農村、生態環保等重點領域的保障力度。對中小微企業、個體工商戶、制造業、風險化解等的支持力度，研究出臺財政支持擴大內需和促進消費的新型政策工具。

四是要優化政府收入結構。主線是加大統籌財政資源的力度與范圍，重點是強化“四本預算”的統籌連接，合理確定國有資本收益上交比例。進一步做好增量與存量資源統籌、財政撥款和非財政撥款的統籌。積極探索部分公益基礎設施證券化試點，為土地財政結束之后地方政府尋求新財源開辟道路。

五是要優化稅收結構。進一步深化稅收改革，提高與經濟社會的適配度。要做好做對全社會激勵機制，優化個人所得稅制，保持對“勤勞所得”的長期激勵。加強高收入人群的稅收征管，平等對資本利得與工薪收入。建立健全與數字經濟相關的稅收制度，研究支持雙碳發展的稅收政策，持續優化對受疫情影響的中小微企業和個體工商戶的稅收優惠。

（二）地方政府專項債既要加力、更要提效

為了推動經濟運行整體好轉，2023年地方政府專項債規?？赡苓M一步擴大。從2022年的情況看，專項債在發揮拉投資、促增長、穩大盤方面發揮了積極作用，但同時也顯露出很多問題，需要適時調整。

一是專項債要努力堅守 “初心”。專項債之所以叫專項債，是為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券，本質上不應支持基礎性、公益性、社會性效應比較高但幾乎沒有經濟效應的項目。這些項目的資金需要應考慮以別的方式支持，專項債務必不忘來路、切實堅守自己的“初心”。

二是加快專項債資金的使用進度，盡早形成實物工作量。2022年，專項債資金的使用進度不盡如人意，“錢等項目”的情況大量存在。從根源上看，制約專項債資金使用進度的主要原因是項目準備不足、以及普遍存在的“重資金爭取，輕項目推進”傾向。對此，要進一步做好項目設計與前期準備工作。針對一些地方項目設計能力不足的問題，可考慮將中央一級的研究力量下沉，輔導地方做好項目設計工作。要加快審批進度，科學合理解決好用地、用能、用水、用海等重難點問題。要“資金跟著項目走”，不能讓“錢等項目”，有關部門要進一步加強對專項債券項目建設的調度和指導督促，推動各地方加快資金使用進度。

三是多措并舉，解決好專項債項目的資本金和融資問題。隨著土地出讓金對于地方建設支撐作用的下降，有必要開辟新的地方政府項目建設資本金的來源。一是要將25%的專項債資金可用于資本金的政策用足用好，如果使用范圍實在不能擴大，就要考慮提前上一些能符合條件的項目。二是用好用足政策性開發性金融工具。三是增加預算內投資，放大項目資本金來源。四是考慮增發地方政府一般債，轉用于項目資本金。

四是加快建立專項債與一般公共預算之間的“防火墻”。隨著近年來財政收支運行一再收緊，地方財政管理中已出現兩種傾向，一是將專項債資金變相用于支付一些本應由一般公共預算保障的項目，二是反過來用一般公共預算收入填補專項債漏洞。這兩種資金用途不同、性質不同、管理方式不同，相互之間的混用將極大地破壞財經紀律，尤其是第二種情況將加劇地方財政風險，造成地方政府“三?！狈α?，甚至釀成影響社會穩定的惡性事件。要加快出臺防止兩種資金混用的管理制度，通過技術手段加強監控，審計部門也可提前介入，堅決預防此類狀況的發生。

（三）省級政府在做好基層“三?！惫ぷ饕l揮更大作用

基層“三?！标P系基層政府有效履職和人民群眾切身利益，是促進地區經濟協調發展的基礎，是保持社會穩定的“壓艙石”，歷來是財政工作的重點內容。2023年除了中央加大轉移支付之外，省級政府 也要在做好基層“三?！惫ぷ髦邪l揮更大作用。

一是統籌財政資源，進一步推動財力下沉。三年大疫之后，一些地方政府的財政能力有所損傷。為此，要進一步加大中央轉移支付，支持基層政府做好“三?！惫ぷ?。要明確省級政府的轄區責任，強化省一級政府對本地區“三?！钡呢熑??？山Y合新一輪省以下財政體制改革，合理劃分省以下各級政府之間的事權、財權和支出責任，進一步優化省內橫向、縱向財力分配格局，積極下沉財力，推動財力向困難地區和基層傾斜，支持做好基層“三?！惫ぷ?。

保持地方“三?！敝С龅撵`活性。除了國家統一的標準大多數的“三?！敝С鲞€有相應的地方標準。在國家標準之外，各省對于列入本地區“三?！北Ｕ锨鍐沃械捻椖?，要加強標準和范圍等方面的審查，防止不切實際的承諾和寅吃卯糧的透支。各省對地方三保部門應設置前提——如經濟增速、財力水平等——或明確期限，適當增加一些后期調整的靈活性，避免標準固化。

用好財政資金直達機制。財政資金直達機制是近年來卓有成效的管理創新，要將其融入推進預算管理一體化系統的建設工程之中。各省可以此為抓手，建立和完善“三?！辟Y金管理的長效機制?？蓪ⅰ叭！钡南嚓P制度和規則嵌入預算管理一體化系統之中，硬化預算編制、執行、評價的各個環節，借助現代技術手段提升“三?！惫芾淼馁|量與效益。將符合條件的省級財政資金納入直達范圍，更好地發揮常態化財政資金直達機制的作用。

加強對基層“三?！惫ぷ鞯姆诸愔笇?、分類管理。我國地域廣大，南方北方、東中西部情況不一，即使在一個省的范圍內，也多有經濟發達地區和落后地區之分。各省要加強對基層“三?！惫ぷ鞯姆诸愔笇?、分類管理，可根據各地經濟發展程度、財力狀況等，對各地履行“三?！惫ぷ髑闆r進行分類，就不同類別地區用于“三?！北Ｕ系呢斄Ρ稊?、庫款倍數等指標下達指導性標準，并納入檢查考核的范疇。要進一步優化國庫管理，擴大資金調度范圍，提高資金調度能力，為做好基層 “三?！惫ぷ鞅ｑ{護航。

及時有力處置基層“三?！憋L險。面對經濟下行、風險隱患增多的實際情況，各級政府要進一步提高風險意識。要加強對本地區財政狀況、特別是流動性資金的經常性評估，努力保持財政健康。要結合收入、債務、支出情況，加強對本地區“三?！憋L險點位的研判，對可能出現的“三?！憋L險早發現、早處置。要進一步建立健全“三?！睉睓C制，對出現“三?！敝Ц独щy的地區及時實施救助或財政整理，防止釀成影響社會穩定的惡性事件。

（作者系國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長）