國土局改名自然資源和規劃局—國土資源局更名為自然資源和規劃局

檢察機關與法院就違法建筑物法律適用問題達成共識，歷時四年的連續監督終使該領域執行申請難受理、難執行問題得以徹底解決

在前后三年的時間里，相繼作出的64個責令拆除占地違法建筑物的行政處罰決定因法院不予受理強制執行申請而被打了“白條”。在檢察機關的持續跟進監督下，不僅使錯誤得到糾正，而且還建立起長效機制，有效解決了影響法律適用的難點問題、遏制住了類似的土地違法行為。

今年4月18日，發生在安徽省宣城市某縣的這起自然資源和規劃部門申請執行違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監督案，被最高人民檢察院作為第三十六批指導性案例對外發布，供各地參照適用。這也是最高檢首次以行政檢察類案監督為主題發布的指導性案例。

違法建筑難拆除

行政執法部門申請強制執行遭拒

這起檢察監督案件線索，是2018年年初宣城市某縣檢察院在全國檢察機關統一開展的行政非訴執行監督專項活動中發現的。

該縣檢察院起初掌握了3條這樣的案件線索。在這3起縣國土資源局（后改名為“縣自然資源和規劃局”，以下簡稱“縣自然資源局”）申請違法建筑物非訴執行案件中，該縣法院均以行政機關具有強制執行權、申請事項不屬于法院受理范圍為由裁定不予受理。該縣檢察院依職權啟動監督程序后，經檢察委員會討論決定，于2018年5月向縣法院發出撤銷原裁定、依法受理行政機關執行申請的檢察建議。

收到檢察建議后，該縣法院召開審判委員會進行討論后，決定對此檢察建議不予采納，同時決定對行政機關提出的違法建筑物的執行申請一律不予受理且不再接收執行申請。

此后，該縣檢察院在進一步調查中又發現了新的案件線索：自2015年7月起，該縣某投資有限公司未經縣級以上人民政府批準，擅自占用該縣某村1284.19平方米集體土地進行平整和建設鋼結構棚，被占土地中屬于永久基本農田的達889.47平方米。2018年4月20日，該縣自然資源局經立案調查后作出行政處罰決定，要求該投資有限公司在接到《行政處罰決定書》之日起15日內，拆除在非法占用的889.47平方米永久基本農田上新建的建筑物和其他設施，并恢復土地原狀。

然而，該投資有限公司在法定期限內，既未申請行政復議和提起行政訴訟，也未拆除違法建筑物。后雖經該縣自然資源局催告，但該公司仍然置之不理。2018年7月19日，該縣自然資源局依照行政處罰法的有關規定，向縣法院立案庭郵寄了《強制執行申請書》等申請強制執行材料，對前述行政處罰決定申請強制執行，但被縣法院直接拒收退回。

該縣檢察院還發現另外兩起類似的案件線索：該縣某專業合作社未經縣級以上人民政府批準，擅自占用該縣某村578.48平方米集體土地建設房屋；丁某未經批準，擅自占用該縣某村民組220.16平方米的集體土地新建了一幢鋼結構廠房，并對內部土地進行了平整。如同對某投資有限公司申請強制執行案一樣，該縣自然資源局所提交的后兩次強制執行申請也均沒有被該縣法院受理。

當地土地管理部門向法院申請強制執行遭拒，是存在于某幾個行政處罰案中還是帶有一定的普遍性？為弄清這一問題，該縣檢察院決定繼續推進辦案工作。他們一方面向當地土地管理部門了解近年來拆除違法建筑物行政處罰決定的自動履行和申請法院強制執行情況；另一方面實地查看違法占地現場，向法院了解相關情況。檢察機關經調查查明，該縣自然資源局行政處罰案件實體和程序均合法，適用法律正確，申請法院強制執行符合法律規定，但是，縣法院對2018年以來的該類執行申請均不予受理。

檢察建議屢“碰壁”

兩級檢察院凝聚監督合力找癥結

行政處罰決定合法，申請法院強制執行合法，但法院就是不予受理，怎么辦？該縣檢察院決定監督到底，促使縣法院糾正其違法行為。

該縣檢察院認為，法院對自然資源局針對某投資有限公司、某專業合作社及丁某等3起行政處罰強制執行申請，既不受理又不作出不予受理的裁定，致使縣自然資源局在無行政強制執行權的情況下，既無法申請法院強制執行，又無法向上一級法院申請復議進行救濟，致使行政處罰決定“白條化”。而案件被擱置的結果是，被非法占用的土地得不到恢復，土地管理秩序不能得到有效維護，還損害了行政執法權威。2018年12月，該縣檢察院再次向縣法院提出檢察建議，建議其依法受理并審查行政機關的執行申請。

對于這一檢察建議，該縣法院依然不予采納。其理由是，行政強制法第四十四條、《最高人民法院關于違法的建筑物、構筑物、設施等問題的批復》（以下簡稱《批復》）賦予了自然資源局強制執行權，土地管理法與行政強制法存在沖突，應當適用行政強制法，法院不予受理縣自然資源局的強制執行申請符合法律規定。該縣法院還表示，正在與縣政府、國土部門協商，妥善解決違法建筑物的強拆問題。

“案件不能就這樣被‘懸了空’，違法占用土地行為必須得到糾正！可以考慮通過上級檢察院的跟進監督來解開這個‘結’?！睓z察建議一再“碰壁”，該縣檢察院決定尋求上級檢察院的支持。宣城市檢察院經與縣檢察院會商，決定成立辦案組，以更好地形成監督合力。

辦案組成立后，分別與該縣法院、縣自然資源局進行溝通，進行充分的意見交換，以找準問題的癥結。溝通過程中，縣自然資源局與縣法院都堅持各自的“說法”，雙方的分歧主要體現在法律適用方面：縣自然資源局認為，根據土地管理法的規定，其沒有強制執行權；而縣法院則認為，行政強制法已授予了自然資源主管部門強制執行權。

自然資源主管部門對土地違法案件中的違法建筑物拆除到底是否具有強制執行權？如果法院受理此類案件，又應當裁定由誰執行？為確保行政檢察監督的質效，辦案組首先必須厘清這些爭議問題，才有助于實際問題的解決，從而最終實現法律監督的目的。

法律適用存分歧

類案監督條分縷析厘爭議促共識

法律監督最理想的效果應是“雙贏多贏共贏”。針對此案的監督，宣城市檢察院沒有簡單地制發檢察建議，而是在找準案件的爭議焦點后，力爭有關各方在法律適用上達成共識。辦案組為此認真檢索了相關案例、學術論文，在綜合運用法律解釋方法、相關案例和論文的基礎上，就雙方存在分歧的法律適用問題進行了梳理分析。

宣城市檢察院審查該案后認為，根據我國法律規定，行政機關自行實施強制執行應當有法律明確授權，法律沒有明確規定由行政機關自行強制執行的，行政機關應當申請法院強制執行。行政強制法對“行政機關強制執行程序”和“申請人民法院強制執行”分兩章作出規定，該法第四十四條規定“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法?！北緱l規定之所以放在“行政機關強制執行程序”一章，目的是對“具有行政強制執行權的行政機關”實施所作的程序性規定，并不是對某一行政機關具有行政強制執行權的法律授權。

具體到本案，案涉行政處罰決定均系某縣自然資源局根據土地管理法作出，然而該法并未授予自然資源主管部門違法建筑物的執行權。該法第八十三條規定，“依照本法規定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的……由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行”。自然資源主管部門針對違反土地管理法的行為作出責令的處罰決定，行政相對人期滿不起訴又不自行拆除的，應當由行政機關依法申請法院強制執行。而《批復》是就城鄉規劃領域的違法建設所作的司法解釋，即依據城鄉規劃法，鄉鎮人民政府有權對違反鄉村規劃的違法建筑物，縣級以上人民政府對城鄉規劃主管部門作出限期拆除的決定，當事人逾期不拆除的，有權責成有關部門。有鑒于此，本案中某縣自然資源局申請執行的行政處罰決定，依法應當申請法院強制執行，某縣法院不予受理違反法律規定。

為取得法院對上述審查意見的理解與認同，辦案組還對宣城市另外6個基層法院對于此類案件的法律適用情況進行了調研，且找到了宣城市中級法院支持檢察機關觀點的相關案例?；谝欢螘r間里某縣法院對數十起執行申請均不予受理的事實，宣城市檢察院選擇某投資有限公司行政處罰案等三件典型案例作為突破口，通過類案監督的方式制發檢察建議。2019年6月，宣城市檢察院就此三起案件正式向市中級法院發出檢察建議，建議其監督某縣法院糾正違法行為。不久，宣城市中級法院在規定期限內回復檢察機關稱，已建議某縣法院自行糾正。

裁定好作執行難

持續疏難點通堵點促建長效機制

“法院可以受理并作出裁定，但究竟應該裁定由誰來強制執行？”面對某縣法院有關執行難的顧慮，宣城檢察機關在監督的同時也在主動思考解決這一問題的途徑。通過走訪考察其他縣市的做法，檢察機關發現“裁執分離”工作機制能夠較好地解決法院“受案以后怎么辦”的問題。

該縣檢察院檢察長為此多次同縣法院領導溝通交流，并就案涉問題向縣委、縣人大常委會報告，積極爭取縣政府支持，提出解決上述問題的意見建議，盡最大努力促成各方凝聚共識。在各方的共同努力下，2020年5月，該縣政府制發《關于進一步建立健全違法違規用地防控治理長效機制的意見》（以下簡稱《意見》），明確行政執法部門就拆除非法占用土地案件中的違法建筑物向法院申請強制執行，法院裁定準予強制執行后，由縣政府安排屬地鄉鎮政府實施。

這一《意見》的出臺，讓縣法院受理自然資源部門執行申請的現實障礙得以消除。與此同時，該縣縣、鄉兩級政府及行政主管部門按照“統一領導、屬地管理、拆控并重、綜合治理”的原則，建立健全網格巡查、快速反應、聯合執行、聯席會議等工作機制，以確保對違法違規用地執行到位。

長效機制建立了，然而在實操層面卻并非一帆風順。為檢驗監督質效，當地檢察機關開展了“回頭看”。他們發現，該縣政府《意見》出臺以后，由于行政主管部門和法院之間的溝通不是很有效，其申請強制執行仍然受阻。另外，對于縣自然資源局積壓的大批存量案件如何處理，雙方還存在一定的分歧。

2020年7月，當地檢察機關繼續跟進監督，通過制發檢察建議，打通了行政機關與縣法院之間的溝通障礙。就這樣，自2020年9月起，該縣法院開始常態化受理縣自然資源局違法建筑物拆除的執行申請。

針對縣自然資源局存量案件處理難的問題，檢察機關經過全面調查核實，又于2021年依法向縣自然資源局發出社會治理類檢察建議，建議該局積極溝通匯報，依法依規做好存量案件的后續工作。此后，該縣法院對縣自然資源局有關該類案件的強制執行申請均予以受理并裁定準予強制執行。

前后歷時四年的連續監督，終使執行申請難受理、難執行問題得以徹底解決。上述案件中，某投資有限公司占用的889.47平方米永久基本農田上所建違法建筑物最終得以全部拆除，土地也得以復墾。某專業合作社及丁某非法占地建設建筑物案也正在妥善處理中。

2022年4月，宣城市檢察院辦案組在某縣自然資源局工作人員的帶領下，察看某投資有限公司拆除所建違法建筑物后的復墾現場。

2022年4月，宣城市檢察院辦案組對某縣自然資源局進行案件回訪。

道阻且長，行則將至?！靶姓z察監督在社會治理中就是要充分發揮‘一手托兩家’的專業優勢，當好‘法治引擎’，通過能動履職，積極疏通難點堵點，以‘我管’促‘都管’，努力促進與審判機關、行政機關形成共識?！毙鞘袡z察院第五檢察部負責人告訴記者。

以行政檢察高質量能動履職

守護“耕地紅線”

安徽是農業大省、糧食大省，全面落實最嚴格的耕地保護制度，對于保障國家糧食安全意義重大。自最高檢部署開展“土地執法查處領域行政非訴執行監督”專項活動以來，安徽檢察機關認真學習貫徹習近平法治思想和習近平總書記關于糧食安全的重要指示批示精神，主動擔當作為，勇于破解土地執法中的難點、堵點，辦理了一批土地執法查處領域行政非訴執行監督案件，宣城市某縣自然資源和規劃局申請執行違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監督案即是其中的典型。

行政非訴執行檢察監督基于“一手托兩家”的職能定位，以“違法亂占耕地”為重點，聚焦土地違法“查處難”“執行軟”等突出問題，找準關鍵環節、緊盯重點案件，通過檢察監督確保行政機關的土地行政處罰決定得到依法執行，及時消除土地上的違法狀態，確保土地資源不被破壞和非法占用。

土地違法行為的防范和懲治是一個系統工程，安徽檢察機關堅持“個案辦理—類案監督—系統治理”的監督路徑和模式，努力從具體案件中“見微知著”，提高發現問題的穿透力，抓源治本。注重運用檢察建議、專題報告等方式集中解決一類問題，促進一個行業領域問題的治理。注重找準問題癥結，理清案件背后反映的司法、執法中的傾向性、普遍性問題，提出監督糾正、堵塞漏洞、建章立制的檢察建議，同時上下聯動加強跟蹤跟進，以切實解決社會治理中的共性問題。

檢察監督作用的發揮不能單靠檢察機關一家，而應堅持系統思維、協同集成，在各級黨委的領導下，充分調動各方力量、發揮各自優勢，聯動配合、依法治理。安徽省檢察院通過與省自然資源廳會簽文件，建立起信息共享、案情通報、案件移送等協作配合機制，形成了土地執法查處和檢察監督的工作合力。

下一步，安徽檢察機關將繼續深化“府檢聯動”工作機制，通過聯合開展土地執法查處領域專項監督活動，運用好大數據思維，協同相關職能部門牢牢守住耕地數量、質量“雙紅線”，為安徽經濟社會高質量發展提供有力的法治保障，以優異成績迎接黨的二十大勝利召開。

（安徽省檢察院副檢察長　李衛東）

（檢察日報 吳貽伙 查丹 張傳廣）